保密依法行政,要從規范“規范性文件”做起

規范性文件一般是指法律范疇外的其他具有約束力的非立法性文件，是行政管理和行政強制力的體現。通過制定和發布規范性文件來管理國家事務和社會公共事務，是重要的行政管理手段。

近年來，各地以貫徹落實中央關于保密工作的決策部署為目標，逐步加強保密工作規范性文件管理和清理工作，為從源頭上規范保密行政行為打下基礎。但目前,各地在規范性文件的制定、實施、審查、監督等方面仍存在一些不規范現象，一定程度上影響了依法行政的效率，必須引起高度重視。

1.質量有待提高。規范性文件不時出現變更,呈現出立法意圖不明確的情況；部分規范性文件不能全面反映客觀實際；個別地方不是將“方便辦事”放在第一位，而是著眼于方便自身管理。

2.統籌協調有待加強。一些管理界限沒有明確界定，導致彼此重復、相互交叉，有些部門通過出臺規范性文件，擅自擴大部門職能，將外部許可與內部審批混同。

3.程序有待規范。有的規范性文件沒有進行充分論證，沒有廣泛征求意見，不按照規定報備，文件的名稱、基本形式、基本要素、條文表述等，缺少統一的技術規定。

4.備案審查有待加強。規范性文件的備案審查工作常常由政府法制部門承擔，由于法制部門工作人員的保密專業知識有限，涉及專業性較強的內容往往力不從心，跟蹤評估、及時修改更是難以到位。

5.監督管理有待完善。規范性文件在事前監督、事后監管、違法問責上應由政府法制部門進行全程監管，但從保密工作規范性文件看，目前這種監督往往是體制內的，未能形成共同監督的局面，責任追究也難以落實，行政復議、行政訴訟的勝算把握不大。

保密工作依法行政的重要組成部分是加強對規范性文件的管理，這是實現依法行政、依法治密的必然要求，因此，保密依法行政必須從規范“規范性文件”做起。

要強化規范性文件制定主體的法治意識，提高其法治能力。保密行政管理部門要加強保密法律知識的學習培訓，強化各級各部門依照法定權限、程序行使權力，努力使依法行政成為行動自覺。嚴守“法定職責必須為、法無授權不可為”原則，根據已公布的政府“權責清單”，明晰制定規范性文件的權限，做到不越位、不缺位，努力運用法治思維、法治方式推進依法行政，不斷提升依法治密能力。

要夯實公民參與制度，確保依法決策落到實處。除涉密文件外，規范性文件的制定應通過政府網站、部門網站或其他有利于公眾知曉的方式，公開征詢公眾意見，對公民、法人和其他社會組織對草案提出意見建議的，應健全答復和處理機制，做實公民參與制度。認真處理實施環節公民反映的問題，必要時應及時啟動規范性文件修改程序，明確公民在保密行政政策制定中享有的權利，使得公民參與得以依法有序進行。

要規范制定程序，切實提高規范性文件的質量。有關部門應抓緊建立規范性文件的技術規范和標準，強化規范性文件制定關口審核。既要著眼文件的形式體例審查，更要注意具體條款上是否存在違法內容。建議在規范性文件制定工作上引入有關專家學者參與，矯正保密行政管理部門自利自便傾向。

要嚴格備案審查和責任追究，確保規范性文件合法高效。確保有一支專業力量承擔規范性文件審查工作，并建立分工明確、責任具體的備案審查工作規范。在審查機制上，將事后審查與提前介入相結合，將合法性審查與合理性審查相結合，實現規范性文件的“四統一”，即統一登記、統一編號、統一公布、統一執法文書。同時，要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

（原載于《保密工作》2017年第8期）