實際工作中，關于什么是國家秘密，還有很多模糊理解、錯誤認識。有的人認為，國家秘密的概念與實際情況不相對應，實踐中，有的事項沒有經過法定程序也標注了國家秘密標志，成為了形式上的國家秘密；有的國家秘密雖然經過法定程序卻沒有規范的國家秘密標志，甚至沒有作出國家秘密標志，但又必須采取保密管理措施。因此感覺，國家秘密的概念對認識國家秘密沒有助益。有的人認為，國家秘密概念揭示了國家秘密的本質屬性，是認識和處理國家秘密的根本遵循，據此，形式上具有國家秘密標志，但事實上不具備本質屬性的事項，就不是國家秘密、不需要進行保密管理；又或者，國家秘密一旦泄露，就不能限定一定范圍的人員知悉，不再符合國家秘密的條件，因此也不再是國家秘密、不必繼續嚴加管理，等等。

筆者認為，解決上述認識問題，區分法律上和現實中的國家秘密，首先要深刻領會立法意圖，弄清楚保密法關于國家秘密概念的核心要義；其次要找準站位，弄清楚是以定密者還是知密者的身份來認識國家秘密。

法律上的國家秘密：國家秘密概念的核心要義

“不知法之義而正法之數，雖博，每臨事必亂。”要做到準確理解法律、在紛繁復雜的現象面前不迷失方向，必須明白法律的宗旨和目的。保密法第二條關于國家秘密的定義，主要從依法治密角度，對什么是正當、合法的國家秘密作出描述。其核心要義，應當從以下兩個方面進行把握。

1.實質標準：泄露后會損害國家安全和利益。保密法第一條開宗明義，明確立法宗旨是“為了保守國家秘密，維護國家安全和利益，保障改革開放和社會主義建設事業的順利進行”。保密法關于國家秘密概念的條款也強調了“關系國家安全和利益”這個本質特征。與此同時，保密法第九條規定，“下列涉及國家安全和利益的事項，泄露后可能損害國家在政治、經濟、國防、外交等領域的安全和利益的，應當確定為國家秘密……”第十條又依據泄露后損害后果的程度，對國家秘密的密級作出劃分。綜合以上條款，認識和理解國家秘密，最根本的是要從“國家安全和利益”的角度加以考量，充分認識到國家秘密與國家安全和利益密切相關，并且其泄露后會給國家安全和利益帶來損害。這是國家秘密區別于其他秘密的關鍵所在，是區分國家秘密與非國家秘密的主要標準。

2.形式標準：依法確定、要素齊全。由法定的主體履行法定的程序、具備法定要素，是公權力依法行使的必然要求。保密法第二條關于“依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉”的規定，就是關于國家秘密的形式標準。一項關系國家安全和利益的事項，只有通過有權機關依照法定程序確定下來，才能成為合法的國家秘密，在保密法的調整下形成保密法律關系。國家秘密依法確定的外在表現就是國家秘密標志。具有國家秘密標志是判斷某一事項、信息、資料或者物品是否屬于國家秘密的外在標準，是將關系國家和安全利益的事項確定為國家秘密的主旨所在。依法確定的國家秘密必須賦予其國家秘密標志，提醒相關人員注意并采取相應保密管理措施。這樣才能在國家、產生國家秘密的機關單位、涉密人員和依法不應當接觸國家秘密的人員之間形成相應的權利義務關系，一旦發生泄密或者竊密的情形，才能根據保密法和刑法的有關規定追究法律責任。

現實中的國家秘密：不同角色的不同認知要求

合法的國家秘密是實質標準和形式標準相統一的結果。但實際工作中，可能存在實質與形式不統一的情形。如何正確認識和理解現實中的國家秘密？筆者認為，應當區分“定密者”和“知密者”兩種角色，對實質和形式標準做不同把握。

1.定密者角色要求。從產生國家秘密的機關單位及其定密責任人、承辦人（這里統稱定密者）的角度，什么是國家秘密，應當把握“先實質后形式”的原則。即，對定密者來說，一個事項產生以后，首要的是看這個事項是否關系國家安全和利益。對符合保密事項范圍等定密依據、泄露后會損害國家安全和利益的事項，就應視其為事實上的國家秘密，嚴格采取保密措施。其次是形式標準。產生的事項具備國家秘密本質屬性的，定密者應當立即履行程序將其確定下來、標注特定的國家秘密標志；產生的事項不具備國家秘密本質屬性，或者因形勢變化不再具有本質屬性的，不需要定密、應當對標密的事項及時作出糾正，或者及時予以解密。定密者的使命就是將一個“事實上是”的國家秘密轉變為“形式上也是”的國家秘密，賦予國家秘密事項合法的地位。

2.知密者角色要求。從知悉范圍內的機關單位及其人員（這里統稱知密者）的角度，什么是國家秘密，應當把握“先形式后實質”的原則。即，對知悉者而言，首先要將具有國家秘密標志的事項視為合法的國家秘密。前文提到，具有國家秘密標志是判斷某一事項、信息、資料或者物品是否屬于國家秘密的外在標準。具備了國家秘密標志的事項，應當被默認為具備本質屬性、并已經過合法程序確定。在被有權機關糾正或者解除前、在其標注的保密期限屆滿前，任何個人或者組織都不得否定其法律約束力，更不能擅自按照非國家秘密處理。

當然，具備國家秘密標志的事項并不絕對、當然是國家秘密。實踐中，國家秘密標志被濫用的情況時有發生。對顯而易見屬于違法使用國家秘密標志的行為，如，無權組織甚至個人使用國家秘密標志的事項，顯然不能作為國家秘密。對有權機關作出的雖然標有國家秘密標志，但事實上不具備本質屬性的事項，知密者則不能簡單按照違法使用國家秘密標志、違規定密處理，而應當通過有爭議事項、密級鑒定途徑解決。在有權機關作出糾正或者解除決定前，知密者對標注國家秘密標志的事項，應當視為合法的國家秘密，嚴格采取保密管理措施。

（原載于《保密工作》雜志2019年第4期）